Aménager, sauvegarder, contrôler

Jean-Daniel Favre / Eric Matthey

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Un développement urbain vigoureux se heurte à des frontières politiques étroites. Un territoire limité force ses habitants à gérer l'espace disponible selon des principes d'ordre et d'économie. Quelle est l'action de l'Etat pour contrôler et réglementer le développement? 

Genève "canton-ville", une notion simplificatrice 

Lorsqu'on parle de Genève, les expressions de "canton-ville" ou de "canton urbain" reviennent fréquemment, comme si la campagne genevoise n'existait pas. Certes, la population de la ville et des communes urbaines représente l'essentiel des habitants du canton, mais la campagne genevoise revêt une importance considérable dans l'utilisation du sol, sans parler de son rôle économique et du charme de ses paysages. Les terres agricoles occupent, actuellement, en gros, la moitié de la surface totale des sols, tandis que l'ensemble des terrains urbanisés, qui abritent les 350.000 habitants du canton, les 200.000 emplois correspondants, ainsi que les équipements publics nécessaires, couvre moins du quart de cette surface. Ces chiffres montrent que, malgré la forte croissance économique et démographique qui fut celle de Genève durant le troisième quart du XX^e siècle, la campagne genevoise a été, en ce qui concerne l'occupation du sol, pour une bonne part préservée. Ainsi la commission cantonale d'urbanisme estime que, de 1955 à 1975, les terres agricoles n'ont diminué que de 7 à 8 pour cent. Cet état de choses est principalement dû au système légal des zones de construction. 

Le système des zones de construction, sauvegarde de la campagne genevoise 

Les premières dispositions légales concernant l'occupation du sol sont déjà anciennes à Genève puisqu'elles datent du début du siècle. Elles visaient avant tout à ménager des "alignements" pour les bâtiments, c'est-à-dire des espaces entre les rangées de nouveaux immeubles qui devaient permettre d'élargir ou de créer des artères. L'exiguïté du territoire cantonal a bientôt nécessité des dispositions plus générales et plus complètes et en cela [p. 153] Genève a fait preuve d'un esprit d'initiative assez remarquable. En juin 1913, un projet de loi sur les constructions était en discussion depuis deux ans au Grand Conseil, lorsque trois sociétés privées intervinrent dans le débat, soucieuses d'"introduire un classement logique pour l'utilisation du territoire du canton". La Société genevoise d'utilité publique et les Sociétés d'Art public et d'Amélioration du logement proposèrent alors l'introduction du système des zones de construction dans le projet. Dans la loi votée finalement en 1918, cette première proposition ne fut pas retenue, et c'est seulement en 1929 qu'ont été adoptées deux lois fondamentales qui, aujourd'hui encore, règlent l'utilisation du sol dans tout le canton. Il s'agit de la "Loi sur les constructions et les installations diverses" (LCI) et de la "Loi sur l'extension des voies de communication et de l'aménagement des quartiers ou localités". Ces deux lois, qui se complètent, ont constitué l'instrument principal de l'aménagement cantonal jusque dans les années soixante et ont contribué à façonner une bonne partie du paysage et du domaine bâti genevois.
La LCI consacre le principe des "zones de construction". Elle définit le type et la densité de construction admissibles dans les zones à bâtir et délimite les zones de non-bâtir, comme la zone agricole.
Cette politique ne rencontra pas de réelle opposition, peut-être en raison de la stagnation économique et démographique des années trente et du ralentissement qui en résulta dans les constructions, alors que dans d'autres régions de la Suisse des tentatives de même nature se heurtent aujourd'hui à des difficultés.
Dans sa première teneur, la LCI distinguait les zones urbaines et péri-urbaines (de la première à la quatrième zone) et une cinquième zone réservée à la petite habitation familiale, aux villas et aux exploitations rurales. On n'avait pas jugé nécessaire de différencier les terrains purement agricoles de ceux qui se prêtent à la construction de villas. Ce défaut présentait un danger: si l'on n'empêchait le "saupoudrage" de villas sur l'ensemble du canton, de nombreux secteurs agricoles exploitables risquaient de disparaître.
A la fin de la Deuxième Guerre mondiale, l'introduction de nouvelles dispositions législatives fédérales dans le domaine des hypothèques et du droit successoral paysan a obligé les cantons à recenser les terres et leurs propriétaires. A Genève, en 1952, il fallut modifier la LCI et subdiviser la cinquième zone en deux sous-zones: la cinquième zone A destinée aux villas et la cinquième zone B à vocation agricole. [p. 154; image / p. 155]
Ainsi, l'adoption, en 1929, du système des zones de construction et son affinement en 1952 ont permis de réserver à l'agriculture une zone relativement compacte qui, depuis lors, est restée assez stable. Le tableau de la page 157 indique les surfaces actuelles des zones de construction. Il est important de souligner que l'occupation du sol ne correspond pas de manière absolue aux zones "légales" de construction. On peut ainsi trouver, classés en zone agricole, des terrains qui, aujourd'hui, ne sont pas cultivés, tandis que des cultures s'étendent sur des zones de villas non construites. Les zones de construction, qui devraient couvrir les besoins, dans leur état actuel, jusqu'à la fin du siècle, représentent moins du tiers du territoire cantonal. Elles sont constituées pour moitié par des zones à destination de villas. 

Les années 6o, de nouveaux instruments pour l'aménagement du canton 

Jusqu'à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le maintien de la zone agricole ne présente pas de difficultés: la population du canton est stable, elle oscille autour de 170.000 habitants. C'est à partir des années cinquante que la formidable croissance économique et démographique, à l'échelle de Genève, fait peser une menace sur cette zone: entre 1960 et 1965, le canton voit sa population augmenter de 8000 à 10.000 habitants par an. Cette croissance est due essentiellement à l'immigration confédérée et étrangère. De 1941 à 1980, la population résidente passe de 175.000 à 350.000 habitants, soit une augmentation de 175.000 habitants, ou de 100 pour cent. Les besoins en logements ont suivi, bien entendu, une évolution parallèle, amplifiée par l'élévation du niveau de vie.
Le 29 juin 1957, une loi sur le développement de l'agglomération urbaine créait les "zones de développement", qui se superposent aux zones de construction préexistantes, qualifiées depuis de zones "primaires". La plus importante de ces zones, la troisième zone de développement, couvre des quartiers dont l'urbanisation est commencée. Pour réaliser le développement, plusieurs conditions sont nécessaires, en particulier l'existence d'un besoin prépondérant, l'établissement préalable d'un plan d'aménagement localisé (soit une sorte de plan de quartier), la contribution des promoteurs à l'équipement des parcelles et le contrôle du plan financier de l'opération. Actuellement, [p. 156] cette zone compte environ 860 hectares. A part quelques exemples souvent cités, tels Le Lignon et, en partie, les cités de Meyrin et d'Onex, elle fut essentiellement créée aux dépens de la cinquième zone A, zone de villas, et non de la cinquième zone B, zone agricole. En revanche, la majeure partie des zones industrielles de développement a mordu sur la zone agricole.
On a donc opté pour le principe d'une plus grande densité des zones de construction, préférant empiéter sur la zone villas plutôt que sur la zone agricole. Celle-ci resta donc assez stable, tandis que dans les quartiers périphériques, à l'intérieur de l'agglomération, des immeubles locatifs remplaçaient peu à peu les villas individuelles.
Dans les années soixante, il apparut à l'évidence que le système légal en vigueur, même avec les nouvelles zones de développement, ne suffirait pas à organiser l'aménagement futur du canton. Il manquait aux autorités responsables un instrument de prospective adéquat, c'est-à-dire un "plan directeur" qui, même sans force légale contraignante, serait un guide pour les mesures d'aménagement à prendre à l'avenir. L'établissement d'un plan directeur fut confié à la commission cantonale d'urbanisme, commission composée d'experts extérieurs à l'administration, instituée par la loi du 24 février 1961.
Ce plan directeur fut publié en annexe au premier compte rendu de la commission d'urbanisme, qui affirme le principe de la protection de la zone agricole et de la "densification" de la zone villas, grâce au système des zones de développement.
En 1975, ce plan fut mis à jour, à la suite d'une série d'études exécutées conjointement par l'Etat et les communes, pour appliquer au niveau local les mesures prises à l'échelon cantonal. Cette mise à jour confirme la nécessité de protéger la zone agricole, non seulement pour préserver des espaces libres dans un territoire exigu, mais aussi pour garantir la diversité des activités économiques du canton. 

La protection de la campagne genevoise et des villages à l'avenir 

En plus du système des zones de construction et des principes exprimés dans le plan directeur, la protection de la campagne se trouve encore renforcée par d'autres mesures: sur le plan cantonal par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (teneur 1976) et sur le plan fédéral par la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire [p. 157] entrée en vigueur début 1980. Cette loi pose comme principe essentiel la sauvegarde de l'agriculture et des sites. Son application va être une des tâches principales, ces prochaines années, des services cantonaux chargés de l'aménagement du territoire.
Si l'on considère l'ensemble du "bassin" genevois, on doit constater que l'urbanisation rapide des communes françaises de Haute-Savoie et de l'Ain jouxtan le canton de Genève rend plus nécessaire encore la préservation de la zone agricole. En cas d'échec d'une telle politique, on pourrait assister, à bref délai, à des jonctions d'agglomérations par-dessus la frontière, comme cela s'est déjà produit entre Chêne-Troinex et Annemasse, parallèlement à l'"encerclement" du canton par des développements urbains français.
Si chacun s'accorde sur la nécessité de protéger la zone agricole, il reste à résoudre certains problèmes, en particulier celui des zones de construction des villages (quatrième zone B et zones de développement de villages) qui ont été parfois très largement dimensionnées. Le risque existe de voir la population de ces villages augmenter dans des proportions considérables: c'est déjà le cas pour plusieurs d'entre eux. Or, [p. 158] le nombre de personnes actives dans l'agriculture restant pratiquement stable, aux environs de 2.500, la nouvelle population des villages est d'origine citadine. On assiste ainsi à la naissance de villages "résidentiels" qui comptent de plus en plus de citadins; ils sont même parfois en majorité.
Cette tendance, qui va en s'accentuant, s'explique par l'exiguïté du territoire et aussi par la proximité de la ville et des emplois qu'elle procure. Pour la combattre, il faudra éviter qu'à l'avenir, sous la pression des amateurs de résidences campagnardes, de nouvelles zones villageoises ne soient créées, qui risqueraient de mettre en péril la zone agricole. L'effort devrait tendre au contraire à limiter la densité de ces zones afin que la croissance démographique des villages ne soit pas supérieure, en pourcentage, à celle de l'ensemble du canton et reste compatible avec le caractère propre des communes. 

Réflexions finales 

Les considérations qui précèdent ont fait ressortir que, du point de vue de l'occupation du sol, le canton de Genève n'est pas, et ne doit pas devenir, un canton uniquement "urbain".
La fonction des espaces agricoles est double. Dans les études d'aménagement, l'aspect "espaces verts" de la campagne, de "poumon de verdure" a souvent été mis en évidence. Actuellement, on comprend mieux la valeur de la campagne en tant qu'élément important de l'économie genevoise.
La tâche de l'aménagement du territoire, à l'avenir, sera donc de veiller au maintien de secteurs agricoles suffisamment vastes et continus pour permettre l'exploitation moderne. En tenant compte du caractère propre des communes et d'intérêts souvent divergents, l'aménagement devra tendre, dans la mesure de ses moyens, à la préservation d'une campagne vivante et active, afin qu'elle ne devienne pas un musée, ni le simple "jardin" des citadins. 

J.-D. F.
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La protection de la nature est à l'ordre du jour depuis longtemps déjà, aussi bien dans les associations privées que dans les services publics. 1970, l'année de protection de la nature, a contribué à renforcer cet intérêt. En outre, la Suisse adhère, depuis le 11 décembre 1980 (date de l'approbation par l'Assemblée fédérale) à la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe conclue à Berne le 19 septembre 1979. L'Association genevoise pour la Protection de la Nature, la Section genevoise du WWF, la commission de dendrologie de la Société d'horticulture, les sociétés de zoologie, d'erpétologie, de mycologie, d'ornithologie, d'entomologie, de botanique, les associations pour la protection des bois, chacune, en fonction de sa spécialité et de ses moyens, contribue largement à l'étude et aux actions de sauvegarde de la nature, soit directement, soit par l'intermédiaire des nombreuses commissions créées par le gouvernement cantonal.

Les arbres 

Il est presque superflu de s'étendre sur l'importance de l'arbre dans nos régions, en milieu urbain plus particulièrement. Elément esthétique, d'animation et de diversion, de poésie, de camouflage, de protection aussi, sa position prend, dans la cité d'aujourd'hui qui donne à l'individu toujours plus de commodités apparentes, mais au prix d'agressions croissantes, une place prépondérante. Mais un arbre est un être vivant auquel il faut un peu d'espace, de lumière et un peu de terre où pousser ses racines, un peu d'eau pour les abreuver. Une cité comme Genève, c'est aussi un territoire trop exigu, où les impératifs de toutes sortes, le logement et la circulation par exemple, entrent tôt ou tard en conflit avec l'arbre.
Les arbres isolés sont l'objet d'une protection attentive: en vertu du règlement du 28 décembre 1978 sur la protection des arbres, nul n'a le droit de couper un arbre sain sans autorisation; une enquête est publiée dans la Feuille d'Avis officielle, et les arbres coupés doivent être remplacés.
Environ 900 autorisations d'abattage et d'élagage sont délivrées par année, ce qui représente approximativement l'enlèvement de 3000 arbres. C'est à la fois énorme et peu. Trois mille arbres, sur les 22 000 hectares du Canton, lac et forêts non compris, c'est un septième d'arbre à l'hectare. Les collectivités publiques et les particuliers replantent des arbres; ceux qui subsistent s'accroissent, ici et là des ensembles se régénèrent naturellement: ainsi la compensation [p. 161: image / p. 162] semble assurée, le prélèvement n'affectant que les intérêts d'un capital.
Cependant, cette image n'est réjouissante que globalement. Localement, les modifications peuvent être profondes. Un quartier de villas qui se transforme en un ensemble de grands immeubles va perdre une importante végétation arborée qui ne pourra être compensé qu'en partie et avec le temps. D'autant plus que l'emprise de l'immeuble doit être multipliée par deux ou trois pour tenir compte de l'encombrement du chantier, des garages souterrains construits entre les bâtiments, des accès, des fouilles pour les services publics, de la création et de l'élargissement des chaussées, des répercussions inévitables de toutes les excavations sur les arbres voisins. Si la délivrance d'autorisations d'abattage est extrêmement importante, ne serait-ce que par le simple frein qu'elle met à un mouvement qui aurait facilement tendance à s'emballer, elle n'est pas suffisante et doit s'accompagner d'une action fondamentale au niveau des plans d'aménagement de quartiers, des études alvéolaires intéressant l'urbanisme de plusieurs communes et des permis de construire.

La flore

La législation fédérale et cantonale protègent un certain nombre de plantes ou de familles de plantes menacées de disparition. En voici la liste:

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En outre, 17 espèces sont protégées partiellement. Il est interdit d'en cueillir plus de cinq exemplaires ou rameaux. Ce sont:

Il importe de les connaître et de les faire connaître: seule l'éducation du public peut rendre efficaces ces mesures de protection.
Il ne suffit pas de protéger les espèces de plantes, encore faut-il des terrains qui leur soient propices: bords de rivières, prairies sèches ou humides, marais. Ces emplacements se font rares: les améliorations foncières, les formes intensives [p. 164] de la culture agricole ont fait disparaître de nombreux terrains vierges. Les petites constructions, autorisées ou illicites, envahissent insidieusement les pentes xérophiles et les transforment progressivement en morcellements gazonnés agrémentés de rocailles et de plantes alpestres. 

Les sites protégés

Les citadins genevois, en quête d'espace et d'une nature sauvage, envahissent certains jours les lieux les plus intéressants. Ces emplacements doivent être protégés: l'Etat a établi des plans de sites, acheté et aménagé des terrains, édicté des règlements pour en limiter l'accès aux seuls piétons et de manière générale canaliser la pression humaine. La loi cantonale sur la protection des monuments, de la nature et des sites, entrée en vigueur le 1^er janvier 1977, fournit le cadre nouveau de cette action de sauvegarde.
Les sites actuellement protégés sont au nombre de quatre: le Val de l'Allondon (1968), le Moulin de Vert (1970), le vallon de l'Hermance (1979) et celui de la Laire (1980). 

Les réserves naturelles 

Certains sites — marécages, étangs, roselières, prairies sèches ou forêts — constituent un refuge indispensable pour des éléments particulièrement intéressants de la faune et de la flore. Leur disparition aurait un effet catastrophique pour certaines espèces menacées. On leur assure une protection absolue en leur conférant le statut de réserves naturelles ou de réserve biologique forestière. L'accès n'en est autorisé que sur certains passages, les interventions humaines y sont limitées au strict nécessaire.
Sur un territoire aussi restreint et aussi peuplé que celui de Genève, seules des surfaces modestes peuvent être consacrées à ces réserves. Elles sont choisies en fonction de l'intérêt écologique qu'elles offrent, de leur rareté et aussi de la possibilité de les acquérir ou de les contrôler. Elles couvrent actuellement 151 hectares, répartis en 29 emplacements. Elles sont gérées soit par l'Association genevoise pour la protection de la nature ou par l'Association pour la protection des bois de la rive droite du lac, soit par le service des forêts, de la faune et de la protection de la nature. Des classes de l'enseignement y font des travaux de sciences naturelles. 

E. M.
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